José María García Gutiérrez es el presidente de la Asociación Española de Abogados Urbanistas. Tras el XXVIII Curso de aproximación al Derecho Urbanístico de la entidad, atendió a Nuevo Sureste para analizar el sector urbanístico y residencial desde el punto de vista legal, dentro de la serie de entrevistas con grupos profesionales que intervienen en la puesta en marcha de los desarrollos del sureste.
¿Cuál es la situación legal del urbanismo que se encuentran los profesionales de la abogacía?
Ha habido una reforma que ha afectado a unos pocos artículos de la ley del suelo estatal porque hay un problema y es que en nuestro país se tardan muchos años en aprobar los planes urbanísticos y, cuando se aprueban, si los recurren, empieza un periplo judicial que pasa por todas las instancias hasta que llega al Supremo. Ese recorrido significa que, para aprobar un plan, es necesaria una media de entre ocho y doce años de tramitación, según la complejidad y el peso específico del ayuntamiento de que se trate, y luego vas a los tribunales otros ocho años mínimo hasta que el Supremo resuelva. Entonces, en ese caso, el problema de base es que se tarda 20 años en aprobar un plan, y no si falta este u otro documento. Y en 20 años un plan está muerto porque ha quedado obsoleto. Las cosas van muy deprisa y lo que se había previsto inicialmente ya no tiene sentido. Así que entra en vía muerta y hay que volver a empezar desde cero. Esta situación crea una problemática compleja en el urbanismo del país y entender otra cosa carece de sentido.
¿No se supone que el urbanismo español es muy garantista y de ahí los retrasos?
En España, los planes tratan de ordenar, regular todo con detalle mediante una visión holística. De cara al ciudadano está muy bien porque puede exigir lo que el plan dice qué hay que hacer y, como es una norma, los políticos no tienen nada que decir. Cuando llega un equipo de gobierno nuevo a un ayuntamiento suelen decir que van a hacer nuevos planes urbanísticos, e incluso preparan un avance de un plan. Pero, cuando ya llevan un tiempo en el gobierno, cuando ya se les aclaran las ideas, cuando ya ven de qué va esto, se vuelven bastante reticentes y dan un paso atrás. Primero, por la problemática para aprobarlos y, segundo, porque ellos ven que el plan les deja atados de pies y manos. Les dice lo que hay que hacer en cada punto y entonces piensan que su labor pierde sentido. Todavía más si el plan el que lo ha hecho es de otro color político. La situación llega al extremo que en la Comunidad de Madrid, de 179 municipios, sólo siete u ocho tienen un plan. Los grandes, fundamentalmente. Y son planes viejos en su inmensa mayoría y con muchos problemas y están entrando en vía muerta. Esto es lo que algunos autores denominamos desde hace mucho tiempo, “crisis de credibilidad de la planificación en nuestro país” y esto no quiere decir que los planes no valgan o que el modelo de ciudad no sea el adecuado, como se ha explicado.
El plan de Madrid superaba los 25 años. Ya estaba obsoleto y se han puesto a revisarlo, pero se han puesto a revisarlo a la antigua usanza, que tarda mucho tiempo. Y el problema es que hoy en día todo va muy deprisa. En una ciudad como Madrid ocurren muchísimas cosas en el día a día. No puedes decir que se pare la ciudad diez o quince años para planificarla de nuevo. Y eso, si no nos lo recurren en vía judicial. Esto supone que se pierden muchas oportunidades. Ninguna ciudad del primer mundo revisa ya los planes desde finales del siglo pasado. Lo que se hace es una ordenación dinámica. Por ejemplo, en Helsinki se hizo un plan hasta 2050 que se va revisando sobre la marcha, Londres, Nueva York, etc. y así todas las ciudades del 1er mundo. Hacen planes con objetivos muy prolongados en el tiempo y con comités que revisan sobre la marcha las necesidades del día a día. Es lo que se llama un horizonte deslizante que aporta flexibilidad, los planes se revisan sobre la marcha sin esperar que entren en vía muerta. Precisamente porque no puedes prever lo que va a pasar durante los siguientes 20 o 25 años. Te encuentras con que muchas estrategias hay que revisarlas y actualizarlas para que las cosas puedan seguir funcionando y adaptarte a la realidad, al escenario y a la situación del momento, ser eficiente y estar en condiciones de aprovechar las oportunidades. Aquí el político se mueve pues a base de ocurrencias y hacen cuatro o cinco modificaciones de la ley del suelo y todavía dicen que van a hacer una ley nueva. Si con esas modificaciones no se ha podido hacer la reforma que se desea, es que algo falla.
¿Acelerarlo no generaría inseguridad jurídica?
Ahora mismo, los tiempos modernos no permiten como antiguamente que funcionen las cosas así. De hecho, hubo una directiva en el año 2006 de Europa que liberalizaba todas las actividades. Ya no se necesitaba pedir licencias en la mayoría de los casos, porque la licencia es de una complejidad enorme. Se facilitó que todo estuviese bastante liberalizado para que la gente pudiera establecerse y prestar los servicios libremente sin más problemas. Haces una comunicación, una declaración responsable, y ya empiezas tu actividad. Eso se ha extendido para todo, incluso las construcciones de casas, torres y edificios de alta envergadura, presentas una comunicación y puedes empezar la obra. Esa tramitación se sigue realizando un tiempo hasta la licencia definitiva, pero permite no perder el tiempo. Esa es la carrera global de las grandes ciudades del primer mundo.
En el sistema que teníamos nosotros todo era tremendamente garantista. Siempre venden eso. Pero, claro, cuando una cosa es lenta, muchas veces no te lo puedes permitir, porque la cantidad de tiempo que pierdes para una cosa te hace perder oportunidades de negocio en otra. El tiempo hoy en día vale dinero. Los métodos tienen que cambiar, esto no es compatible con los tiempos actuales.
El problema es que, cuando te impugnan un plan porque te falta un papel, te lo anulan completo, a pesar del tiempo y de la cantidad de esfuerzos que tienes que hacer para conseguir desarrollar fases, obtener informes… La jurisprudencia entendía que había que empezar de cero. Que te falte un papel en principio es un defecto subsanable, pero como he dicho, la aprobación de un plan lleva muchos años y perder veinte años si va a los tribunales hace que pierda su sentido.
¿Cómo conciliamos la seguridad jurídica con la velocidad?
Cambiando la forma de funcionar. El alcalde de Londres mas carismático, Kein Livingstone, planteó en el siglo pasado un cambio de sistema en su ciudad que ha sido revolucionario y ha marcado el funcionamiento de todas las ciudades desde finales del siglo pasado. Se dio cuenta de que las ciudades no pueden estar continuamente haciendo planes, porque supone una gran pérdida de tiempo. Creó un consejo de la ciudad de Londres. Allí ocurre una situación similar a la de Madrid, hay un gobierno regional y otro local que comparten autoridad en un espacio muy pequeño. De tal modo que para evitar duplicidades que gastaban dinero y tiempo, le encargaron al alcalde de Londres la gestión de muchas competencias de los términos municipales de la región londinense, mientras otras quedaban en el ayuntamiento de turno. Parecido a las juntas municipales madrileñas. Ese consejo o comité estratégico revisaba la estrategia urbanística sobre la marcha y la adaptaba a las nuevas situaciones que surgían, lo que aportó dinamismo al sistema. Un equipo de especialistas que saben cuáles son las oportunidades del momento – horizonte deslizante-.
Aquí se funciona de forma mucho más básica y, en ese sentido, Madrid, para mí, ha perdido la carrera global de las grandes ciudades. Porque no compite realmente con Barcelona o Valencia, sino con las grandes metrópolis del 1er mundo. Y ahí no estamos desde hace mucho tiempo. Madrid es una ciudad fantástica en muchas cosas: las rehabilitaciones, las calles están fantásticas, una ciudad que se ha puesto de moda en el mundo y que continúa liderando el crecimiento económico del país. Pero le falta la capacidad de atraer inversiones de forma competitiva y eficaz. Sería deseable la existencia de un plan estratégico territorial en la Comunidad de Madrid, que vertebre todo el sistema urbanístico de Madrid, que permita aprovechar todo el inmenso potencial que encierra una gran metrópoli como Madrid, y no solo una pequeña parte, atrayendo una mayor inversión de forma mucho mas competitiva de la que ya de por sí genera.
Lo que ocurre en la mayoría de los casos es que vemos como algunos políticos pretenden solucionar los problemas del urbanismo en base a las ocurrencias del político de turno, salvo algunas reformas que han permitido adaptar la normativa a nuevas normas que venían de Europa o a leyes estatales, el resto responde a las ocurrencias del momento. Son soluciones improvisadas, en el día a día, sujetas a presiones sectoriales e intereses diversos a resolverse a corto plazo. Se van dando palos de ciego sin que haya una estrategia territorial, y esto no es la mejor forma de avanzar. En la Comunidad de Madrid no existe un plan estratégico territorial desde hace muchísimos años. ¿Cómo puede funcionar una Comunidad autónoma como Madrid sin una estrategia territorial? ¿Cómo se pueden preparar planes sin una estrategia territorial? El resultado es lo que vemos, continuas reformas de la ley que no está nada claro a donde conducen, lo que hacen del urbanismo algo cada vez mas ineficaz. Hay una máxima americana en el urbanismo que dice: “Si crees que el orden es malo, que la estrategia es mala, prueba el coste de la ignorancia, prueba el coste del desconocimiento, prueba el coste del caos.”
El desarrollo estratégico es la mejor forma de aprovechar una oportunidad. Una estrategia territorial madurada, reflexiva, no soluciones improvisadas, permite a una ciudad optimizar la obtención de recursos, minimizar el riesgo e invertir en soluciones de futuro. No en soluciones que ya recién inauguradas están obsoletas. Una ciudad con estrategia es una ciudad competitiva, incrementa su credibilidad de cara a compradores de ciudad e inversores, es una ciudad que incrementa sus recursos y está en condiciones de mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos y en definitiva reforzar la imagen que proyecta a las demás ciudades globales, de consenso y cohesión de sus ciudadanos, de que caminan en una única dirección. Los urbanistas siempre usamos una máxima y es que siempre “las grandes oportunidades son para las ciudades que piensan estratégicamente en su futuro”. Si no piensas así, si no piensas con estrategia y quieres ir improvisando en el día a día, no vas a avanzar, vas perdiendo oportunidades de negocio por el camino.
¿Y eso se hace desregulando o haciendo más leyes?
Aquí hacen leyes continuamente. Hacen muchas reformas de la Ley del Suelo y están preparando otra. Al español le encanta la cultura jurídica ordenancista, que esté todo regulado con detalle. “Que la escalera mida un metro porque lo dice la norma técnica.” Pero es que el funcionamiento del sistema debe ser prestacional, funciona por objetivos. Se deja espacio y flexibilidad para que los técnicos puedan decidir en cada momento lo que resulte mas interesante, sistemas abiertos al avance e innovación que facilitan el desarrollo de las nuevas ciudades. Es como si quieres ir de Madrid a Barcelona, pero tú eliges el itinerario. Se establecen unos marcos estratégicos y unos comités de expertos, que manejan muchísima información de todo tipo sobre las nuevas oportunidades que surgen en las ciudades globales.
La Comunidad de Madrid ha aprobado una normativa por la cual se flexibilizan los usos del suelo terciario ¿Existe algún riesgo jurídico en esa transformación?
El problema de base, con independencia de que eso pueda ser interesante o no es cómo se implanta todo esto. Ahora mismo tenemos una ley estatal que establece que en todo término municipal tiene que haber una reserva de al menos el 40 por ciento del suelo para destinar a vivienda de protección oficial. O sea que en cualquier municipio, casi la mitad del suelo tiene que estar dedicado a la protección oficial. Si eso se hiciera así, ya le garantizo a usted que sobraban viviendas para todo el mundo. Entonces, si está regulado, ¿por qué no se hace? Por otra parte con la nueva ley del derecho a la vivienda ya no solo no se puede lanzar al inquilino moroso en determinados casos (personas en situación de vulnerabilidad o exclusión social), sino que la ley dispone que ni siquiera se celebraran los juicios, por lo que a partir de ahora los propietarios se lo pensarán muy mucho antes de poner sus propiedades en alquiler a determinadas personas.
Existe un debate entre qué tipo de entidad es mejor para desarrollar un sector urbanístico, un consorcio o una junta de compensación.
En Madrid, la forma de ejecutarse las actuaciones normalmente se venía haciendo por cultura, por tradición urbanística, mediante juntas de compensación. Pero funcionan como las reuniones de vecinos, para que nos entendamos, y eso genera muchos problemas, porque los intereses no son compatibles y la toma de decisiones se prolonga en el tiempo. Es un sistema bueno para pequeñas actuaciones, pero cuando tienes que hacer grandes desarrollos, como los del sureste, no considero que sea la mejor opción. Las grandes actuaciones en la Comunidad de Madrid siempre se han llevado a cabo mediante actuaciones urbanísticas consorciadas, con gran éxito en periodos muy breves de tiempo porque se aglutina a todos los agentes: ayuntamiento, comunidad, entidades de vivienda, constructoras, propietarios, etcétera, en el mismo paquete. Se crean comités específicos y en poco tiempo tienes kilómetros de ciudad ejecutados. Por ejemplo, puede verse en Móstoles, Fuenlabrada, Las Rozas, etc. donde han funcionado a velocidad de vértigo. Todas las máquinas empiezan a la vez. Si hay que dejarlo en manos de propietarios, se extiende mucho porque hay que ponerse de acuerdo en cada unidad de ejecución.
Pasados unos años, ¿cuál es el resultado de las declaraciones responsables en urbanismo? La subsanación de errores es mucho más compleja que en otros sectores.
Es el principal riesgo. Este concepto procede de la cultura protestante. El comisario Bolkestein redactó una directiva de liberalización de actividades, que recoge el modelo comercial inglés. El sistema inglés no te obliga a acreditar nada, ni licencia, ni titulación… Es tu problema. Está todo liberalizado. La libertad de prestación y establecimiento es sagrada, un derecho fundamental. Ven muy mal los condicionantes previos. Eso sí, los inspectores pueden pedir cualquier papel, pero no suelen meterse mucho, salvo que haya una infracción grave. Esa cultura ha llegado e, inicialmente, causó pavor porque eso supone que, si tras la declaración inicial tu actividad no cumple con la normativa, te revocan el permiso. Es verdad que su aplicación ha dado problemas porque viene de un mundo muy diferente, especialmente, en lo que respecta a la normativa técnica, el código técnico de edificaciones, que aglutina a toda Europa y que establece un sistema prestacional. Implica que se han establecido objetivos. Así, se adapta el horizonte a las circunstancias. Como decía, nadie quería aplicar eso. En Madrid, se produjo una situación de incertidumbre con las licencias cuando entró en vigor ese modelo.
Y entonces llegó el caso ‘Guateque’.
Exacto. Las licencias tardaban años. Entonces, se decidió crear entidades colaboradoras con el Ayuntamiento que gestionasen las licencias, que aligerasen la tramitación. Es más fácil, más simple, pero ahora necesitas personas muy especializadas que preparen bien toda la documentación. Además, la nueva declaración responsable básica para la obra nueva permite comenzar las obras en el plazo de un mes, mientras se validan los demás aspectos del proyecto en la licencia general, funciona como una licencia inicial, eliminando la tasa invisible, que es el sobrecoste que asume el inversor por el retraso administrativo en la tramitación. Los estados miembros ya no podrán imponen caprichosamente licencias en los casos que ellos estimen sino que la Directiva dispone que básicamente solo se podrá exigir licencias o autorizaciones en los casos que concurran razones imperiosas de interés general. Y estos casos están tasados por la Unión Europea según una jurisprudencia del tribunal europeo de justicia de Luxemburgo. Finalmente el Ayuntamiento de Madrid aprobó en el año 2022 la ordenanza de licencias y declaraciones responsables que fusiona las dos ordenanzas anteriores la de obras y la de licencias.
Se habla desde hace tiempo de una ordenación de la edificación en nuestro país ¿Cuál es la situación?
El código técnico entró en vigor en dos fases, entre 2007 y 2008. Y han pasado mas de diez años hasta que se ha normalizado la situación. La antigua normativa establecía una regulación exhaustiva y ahora cambia el planteamiento. Provocó muchos problemas y mucho colapso al principio. Recuerdo que había obras donde ponían los materiales, vallaban y señalizaban con unos hitos que habían hecho el replanteo para que el Ayuntamiento no les dijera nada. Te daban tres meses para empezar y, si no, tenías que aplicar el código técnico. Hubo muchos problemas desde el principio, se colapsó la gerencia de licencias, y se tuvieron que crear las entidades colaboradoras.
¿Cuáles son los riesgos que tienen los agentes que actúan en un nuevo desarrollo urbanístico en estos momentos?
Si te refieres a los riesgos profesionales, tenemos un nuevo sistema. Hasta hace poco, el sector de la edificación no tenía regulación, más allá de un par de artículos en el código civil de principios del siglo pasado, que hablaban del arquitecto constructor y poco más. Los jueces resolvían a su parecer. El sector de la edificación es un sector vital en nuestro país que llegó a afectar directamente hasta el 16 % del PIB pero que indirectamente existe una cadena interminable de sectores vinculados al mismo. En el año 2000, entró en vigor la ley de ordenación de edificación, que fue un hito en el país porque, por primera vez, un sector de tanto peso como la construcción se dotaba de regulación. Por primera vez define todos los agentes que intervienen en el proceso edificatorio y sus responsabilidades, regula todas las fases del proceso edificatorio y define las exigencias básicas de calidad y seguridad que tienen que cumplir los edificios y sus partes, para lo cual ordena la elaboración del CTE .Se acortaron los plazos de responsabilidad, que antes era de 10 años que podía ampliarse por requerimiento 15 años mas y así sucesivamente. Ahora son tres años y 10 para estructuras y cimentaciones, los plazos de reclamación son mucho más breves, de dos años.
¿Cuál es el riesgo para los inversores?
Madrid ha sido declarada la tercera ciudad mas atractiva del mundo después de París y Dubai. Para elaborarlo, han tenido en cuenta factores como el desempeño del turismo, el económico y empresarial, la infraestructura turística, el atractivo, la seguridad y la salud, así como la sostenibilidad. Y recientemente ha sido declarada la segunda ciudad favorita en Europa para inversores inmobiliarios y financieros, según PwC y el prestigioso Urban Land Institute de Washington. El estudio revela que la posición de la capital se debe a “la buena evolución de los factores macro y microeconómicos y por su alta calidad de vida”, lo que le ha hecho pasar del octavo puesto en 2020 al segundo en 2024 después de Londres. Demostrando que las políticas urbanas activas, el atractivo económico, y la alta calidad de vida pueden convertir a una ciudad en un imán para la inversión.
Madrid no se puede permitir el lujo de tirar todo este crédito a la papelera por no tener una estrategia territorial en la Comunidad de Madrid y ponerse a revisar el plan general de Madrid a la antigua usanza, como se hacía en el siglo pasado, desperdiciándose tiempo y oportunidades. ¿Dónde están los consorcios urbanísticos de la operación Chamartín y de la prolongación norte de la Castellana dónde Madrid se proyecta al futuro? Madrid es una ciudad muy bien ordenada y conservada, el sistema de áreas de rehabilitación es un ejemplo para Europa, un ejemplo de sostenibilidad, una ciudad superatractiva que se ha puesto de moda en el mundo entero.
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